作  者
原  新

南开大学经济学院教授、老龄发展战略研究中心主任

于佳豪

南开大学经济学院博士研究生

摘  要

人口规模巨大是中国式现代化的重要特征，巨大的人口规模既构成社会主义现代化强国建设的基础，也使人口年龄结构变动对我国经济社会发展产生系统性与深远性影响。本文立足中国式现代化“两步走”的战略部署和积极应对人口老龄化的国家战略，结合人口发展惯性与演化趋势，分析了中国式现代化进程中人口老龄化的中长期演进特征，揭示了其中的辩证关系。基于此，笔者认为，应准确把握人口老龄化演进的时间轴，聚焦城乡老龄化倒置的空间轴，聚合全人群、全生命周期的代际轴，构建契合中国式现代化本质要求的“三轴一体”的对策体系。

人口结构转变是经济社会发展与人口自身演化交互作用的过程，贯穿人类现代化过程。新中国成立以来，伴随社会稳定与经济发展水平的提升，加之生育政策调整与现代化进程加速，高出生率、高死亡率、低自然增长率的传统人口再生产模式快速转型，我国在短期内即迈入低出生率、低死亡率、低自然增长率的“后人口转变阶段”，少子化、长寿化趋势凸显，人口老龄化与人口负增长加速演进。我国用数十年时间完成了发达国家上百年的人口转变历程，这总体上契合第二次世界大战后全球人口发展的普遍规律，也凸显了我国人口压缩式转变的特殊性。人口发展存在惯性，以往的人口规模和结构变动与当下人口的自然变动和迁移变动，共同塑造现在和未来的人口发展格局，而当下的人口发展状态也在代际更替中映射出未来人口的变动态势。

当前，我国已经形成“少子多老”的人口新常态，人口老龄化成为当下及未来经济发展长期存续且难以逆转的大趋势。人口老龄化将带来经济发展模式调适、社会结构转型与文化范式更迭等系统性影响。积极应对人口老龄化已成为适应这一历史性变革的必然选择，也是新人口结构背景下推进中国式现代化的必然选择。2019年，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出了具体任务：制度基础持续巩固，财富储备日益充沛，人力资本不断提升，科技支撑更加有力，产品服务丰富优质，社会环境宜居友好，经济社会发展与人口老龄化进程相适应。同时，还明确了相应的发展目标：到2035年，积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效；到21世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。

本文依据人口与经济社会发展规律，在明晰我国人口老龄化中长期演进特征的基础上，系统阐释人口发展与现代化建设的辩证关系，揭示少子化与长寿化叠加下人口年龄结构的阶段性变迁与异质性特征，并从多维视角探讨人口老龄化与经济高质量发展的协同路径，提出契合中国式现代化本质要求的积极应对人口老龄化对策，旨在为实施积极应对人口老龄化国家战略提供理论支撑与实践参考。

一、中国式现代化进程中人口老龄化的中长期演进特征

（一）人口老龄化是长期少子化和长寿化的必然结果

人口老龄化的形成与深化，是长期少子化和长寿化协同作用的结果，二者通过重塑人口年龄结构两端的分布，共同推动人口老龄化从趋势走向常态，从中度走向重度。这是人口发展的基本规律。

一方面，少子化（低生育率）缩减了处于年龄结构底部的人口供给，缩小了劳动年龄人口规模，提高了老年人口的相对比重，一般称之为“底部老化”。20世纪五六十年代，我国总和生育率稳定在6.0左右的高位区间。20世纪70年代后，受生育控制政策影响，我国总和生育率快速下行，1991年回落至2.1的更替水平。之后虽有波动但再未回到更替水平，2020年降至1.3的极低水平，2024年进一步跌至1.0的超低水平。由此，我国成为全球生育率较低的国家之一；而在总人口过亿的国家中，我国成为生育率最低的国家。长期低生育率累积形成的人口减量效应，使我国人口总量在2021年达到14.13亿人的峰值后步入负增长阶段，2022年、2023年、2024年、2025年我国人口数量分别净减少85万人、208万人、139万人、339万人，2025年总人口减至14.05亿人。受长期低生育率影响，我国内生性的长期总人口负增长总体趋势已定。

另一方面，长寿化（低死亡率）增大了处于年龄结构顶端的人口规模，与少子化形成“一增一减”的叠加效应，加速了我国的人口老龄化进程。1949年，我国人口粗死亡率高达20‰左右。之后快速下降，20世纪70年代中后期跌落至7‰以下的低位区间，并保持相对稳定。近年来，伴随人口年龄结构的老龄化，人口粗死亡率开始缓慢回升，2025年升至8.05‰，但总体上仍维持在低位水平。与此同时，我国人口平均预期寿命从新中国成立初期的35岁稳步提升至2024年的79岁，接近发达国家的平均水平。

我国三次生育高峰出生队列正在递次步入老龄，推动人口老龄化加速演进。从1949年到2025年，在新中国76年的历史中，有37年的年度出生人口超过2000万，形成了1950—1958年、1962—1975年和1981—1997年三次婴儿潮，其年均出生人口分别为2077万人、2583万人、2206万人。当前，第一次婴儿潮出生人口已经全部步入老龄；第二次婴儿潮出生人口正在陆续进入老龄，并将在2035年基本实现社会主义现代化之前全部迈入老年期；第三次婴儿潮出生人口，也将在21世纪中叶渐次步入老年期，加速我国人口老龄化进程。我国老龄化水平在21世纪之交时超过10%，我国由此进入老龄化社会。此后，我国老龄化水平加速提高。2010年和2020年我国老龄化水平分别达到13.3%和18.7%，2023年增至21.1%，2025年增至23.0%。我国仅用23年时间便从老龄化社会“跑步”迈入中度老龄社会。

（二）我国人口老龄化的中长期演进特征

1. 第一阶段（2035年以前）：老龄化速度加快，低龄老龄化特征显著

在2035年基本实现社会主义现代化之前，我国老龄化进程将进入前所未有的急速发展阶段，老年人口低龄化窗口期凸显。一方面，年出生人口不足1000万的少子化，平均预期寿命突破80岁的长寿化，第二次婴儿潮出生队列集中步入老年期，这三个因素的历史性交汇，使2035年之前的这一时期成为我国老龄化增速最快的时期。我国老年人口规模将在2025年3.2亿人的基础上，到2033年突破4亿人，老龄化水平将在2034年达到30.1%，进入重度老龄社会。由此，我国将仅用11年时间便完成从中度老龄社会向重度老龄社会的转变。另一方面，老年群体内部的低龄化特征显著。从2025年到2035年，60—69岁的低龄老年人口占全部老年人口的比重将由53.7%缓降至51.2%。低龄老年群体具有良好的健康状态和积极的社会参与意愿，在人口结构转型中具有多元价值，兼具创造者与享有者的双重身份，既是生产性老龄化的驱动力量，也能通过为子代及孙辈提供照料支持，催生人口发展的“影子红利”。

2. 第二阶段（2036—2050年）：老龄化增速相对放缓，社会养老负担加重

从2036年到21世纪中叶全面建成社会主义现代化强国，我国将从重度老龄社会迈向极重度老龄社会，老龄化增速相对放缓。2050年，我国老年人口规模将突破5亿人，老龄化水平将达到40.0%，而低龄老年人口占老年人口的比重将回落至40.0%左右。伴随2050年我国人口平均预期寿命提升至83.4岁，以及第一次、第二次婴儿潮出生队列步入高龄阶段，我国80岁及以上高龄老年人口将在2045年突破1亿人，在2050年增至1.3亿人，高龄化水平将达到26.2%。这意味着平均不到4位老年人中就有1人处于高龄阶段。高龄老年群体的慢性病患病率及失能、半失能发生率更高，对医疗保障体系和养老服务体系提出了更高要求。同时，劳动年龄人口的规模与比重加速下行，人口数量带来的人力资源对经济增长的拉动效应显著弱化。我国劳动年龄人口比重于2007年达到69.1%的峰值，2035年将降至60%以下，2050年将缩减到50.1%；其规模将从2010年的9亿多人缓慢降至2038年的不足8亿人，并在2050年跌至6.3亿人。由此可见，尽管我国劳动力规模依旧庞大，但数量型人口红利的获取空间正在压缩。此外，劳动年龄人口规模与老年人口规模的相悖而行，引致老年抚养比激增，社会养老负担加重。我国老年抚养比将于2034年突破50，2050年达到79.9，远超同期发达国家65.1的平均水平。

3. 第三阶段（2051—2100年）：人口规模快速缩小，年龄结构极端老化

21世纪后半叶，我国将面临全球最严峻的人口老龄化形势。一方面，我国总人口将减半。根据联合国《世界人口展望2024》的中方案假设，即使我国总和生育率在2050年回升至1.18，2100年回升至1.35，总人口也将持续减少：将从21世纪中期的12.6亿人减少至21世纪末期的6.3亿人。另一方面，我国人口年龄结构将极端老化。我国老年人口规模将在2054年达到5.1亿人的峰值后，在2100年减至3.3亿人。与此同时，我国老龄化水平将继续提升，将于2074年突破50%；高龄化水平也将于2062年超过30%，于2097年超过50%。这是人类历史上前所未有的人口年龄结构。

（三）准确把握中国式现代化进程中人口老龄化的四组辩证关系

1. 婴儿潮波峰驱动的中期低龄化与远期高龄化

我国人口年龄结构的阶段性特征，本质上是历史生育队列生命周期时序递进的结果。我国人口老龄化呈现的低龄老龄化特征，源于规模最庞大、持续周期最长的第二次婴儿潮出生队列集中进入低龄老年阶段所形成的波峰，加之年轻人口补给不足，从而推动了低龄老年人口比重的阶段性上升。随着时间的推移，该出生队列将逐步过渡至高龄老年阶段，这必然引发高龄老龄化的急剧深化。这种由同一出生队列在不同生命周期引发的年龄结构变迁，本质上是同一人口事件在时间轴上的时序延伸与阶段呈现，构成人口发展中一体两面的辩证关系。不同于大多数发达国家生育率平滑下降、人口结构转变渐进式推进、各年龄组人口规模分布相对均衡等特征，我国人口变化呈现出显著的低龄老年人口与高龄老年人口递次阶段性堆积的特征。这源于我国压缩式的生育率下跌导致的突发式人口转变和老龄化。

一方面，中期阶段规模巨大的低龄老年人口为中国式现代化提供了人力资源支撑。从健康维度来看，低龄老年人口的健康和基本健康占比达93.0%，其身体状况与劳动年龄人口差异较小，为其社会参与奠定了健康基础。从教育维度来看，受益于义务教育的普及和高等教育的扩张，低龄老年人口的受教育水平随队列更替而持续提高。预计2050年受过高等教育的老年人口规模将超过8000万人。另一方面，远期阶段的高龄化将带来健康风险累积与医疗服务需求扩张。高龄老年群体是慢性病的高发人群和养老服务的高依赖人群，高龄老年人口的健康问题具有长期性、复杂性，不仅需要急性医疗干预，更依赖长期护理支持，这将改变传统医疗服务的需求结构。

2. 长寿化引致的余寿延长与社会养老负担加重

长寿是人类社会的永恒追求，长寿化将带来余寿延长与年龄结构的转型。长寿化延长了人力资源开发周期，强化了人力资本的时间延续性，有助于激活存量人力资本价值。同时，长寿化催生了老年人口规模堆积，加重了社会养老负担。长寿化的这两个方面的影响是同一人口现象在不同维度的呈现。

一方面，余寿延长与人力资本水平提升，为实施渐进式延迟法定退休年龄政策提供了现实基础与内在动力。相较于2000年，2025年我国60岁余寿从19.4年提升至21.9年，预计2050年将增至25.5年。老年群体将通过正式或非正式的社会参与，创造社会财富、实现自我价值、释放人力资本潜力。另一方面，余寿延长扩展了养老金领取周期，叠加婴儿潮出生队列步入老年期引致的制度受益群体规模扩大，以及长期少子化带来的养老保险缴费群体规模缩减，可能导致现收现付制度下养老保险支出的刚性增加。养老金收入端与支出端的反向运动，要求创新养老保障制度，化解代际利益矛盾，实现人口发展与经济社会发展的协同适配。

3. 老年人口规模扩大催生的银发经济潜力与适老化改革诉求

老年人口规模的扩大为经济发展提供了新机遇，也对基础设施及智能设备的适老化改革提出了迫切要求。

一方面，老年人口规模的扩大推动了银发经济的发展。大规模老年群体的多元需求构成银发经济的潜在市场基础，需求端的规模效应为业态孵化、服务创新、产品研发提供了充足的市场空间，激发服务模式的迭代与产业链的纵深拓展，成为经济增长的新动能。2023年，我国银发经济规模约为7万亿元，2035年预计达到30万亿元。构建现代化的银发经济产业体系，既顺应扩大内需、促进消费的发展导向，也契合老年群体的消费要求。另一方面，老年人口规模的持续扩大，迫切需要进行基础设施供给、数字治理实践等方面的适老化改革。以往的城市建设多以中青年人的需求为导向，住房、公共建筑、社区、街道等空间缺乏对老年人行为习惯与行为模式的充分考虑，步行道无障碍设计不足、休息设施匮乏、公共服务点位布局不合理等问题，给老年人的日常生活与出行造成不便。

4. 人口流动导致的城乡老龄化倒置

在城镇化进程中，人口的迁移流动具有年龄选择性。相对年轻的少年儿童人口与劳动年龄人口向城市集聚，为城市带来年龄结构红利，支持城市建设并延缓城市老龄化进程。与此同时，农村大量年轻人口的外流，导致农村老年人口比重被动上升，农村人口老龄化持续加剧。

人口流动重塑了我国城乡人口年龄结构，形成了人口老龄化城乡倒置的格局。2020年，我国老年人口城镇化率（54.03%）稍低于全国人口城镇化率（63.89%）。相较于全国人口的城乡流动态势，老年人口相对更多地沉积在农村，增加了农村养老的总负担，加剧了农村养老资源的稀缺性。2000年，我国城镇和农村的老龄化水平分别为9.7%和10.9%，2020年则分别增加至15.8%和23.8%。预计到2035年，我国农村老龄化水平将达到40.8%，远高于城镇的28.3%，如果考虑到部分中老年流动人口回流到农村，则农村老龄化水平还将增加0.6个百分点。相较于城市，农村人口老龄化的转变更早、更快、更深，但农村基础设施建设相对滞后，基层医疗服务和医疗资源配置不足，社会化养老服务供给尚处于起步阶段，小型化、空巢化、留守化的老年家庭较多，加剧了农村和农业发展的脆弱性。

二、中国式现代化进程中积极应对人口老龄化的价值导向

（一）促进人口高质量发展

积极应对人口老龄化是推进中国式现代化的必然要求。习近平指出，要“以人口高质量发展支撑中国式现代化”。

第一，坚持以人民为中心的价值立场。中国式现代化始终将人民福祉置于核心位置，而老年人的生活质量也是人民福祉的重要组成部分。既要通过高质量养老服务供给满足老年人日益增长的物质文化需求，也要充分尊重并赋能老年人，发掘其个体价值与社会价值，促进老年人的全面发展。第二，弘扬中华优秀传统文化。中华民族传承至今的孝老敬老文化，维系着家庭养老的重要地位，为积极应对人口老龄化奠定了精神文化根基。家庭作为养老服务的基本单元，不仅为老年人提供生活照料与经济支持，也提供情感慰藉与精神寄托，彰显了历史变迁中“家文化”的强大韧性。在中国式现代化进程中，这种文化传统与社区养老的依托作用、机构养老的专业支撑相协同，有效弥补了家庭结构变迁带来的养老功能的弱化，既拓展了积极应对人口老龄化的精神文化资源，又促进了老年友好型社会构建，成为中国积极应对人口老龄化的独特文化优势。第三，坚持投资于物和投资于人紧密结合。随着数量型人口红利的逐步消退，构建与人口发展相匹配、有效回应人口再生产需求的人口服务体系，将资源投入重点转向教育、医疗、社会保障、职业培训等领域，聚焦全人群、全生命周期的持续投资，是提升人力资本质量的重要举措。要通过教育体系的提质扩容和健康中国战略的深入实施，推动人口红利向质量型、配置型转变，缓解劳动力供给压力，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

（二）夯实积极应对人口老龄化的物质基础

共同富裕是中国式现代化的本质要求，为积极应对人口老龄化提供了价值遵循。

第一，构建公平、可持续的分配体系与社会保障体系，以全人群、全生命周期理念筑牢民生保障的价值根基。其一，完善收入分配制度，保障老年人的晚年生活。充分认识老年人力资本的生产性价值，完善老年群体参与社会劳动的配套措施，让有劳动意愿和劳动能力的老年群体获得合理报酬，维护初次分配的公平性，回应长寿化背景下劳动力供给结构的新变化；养老保障体系的可持续运行是社会收入再分配的基础，要平衡待遇的充分性与适度性，既要保障老年群体晚年的生活质量，又要规避其待遇过高可能引发的基金支付压力与代际利益倒挂。其二，把握人口生命周期变动的内在关联性，推动实现全人群、全生命周期的公平公正。在横向层面上，平衡老年人、中青年与少年儿童的利益分配，充分考虑不同年龄群体在人口再生产、经济生产与社会运行中的互补性，避免单一群体负担过重；在纵向层面上，构建覆盖全人群、全生命周期的社会保障体系，确保社会保障制度具有跨时期的可持续性，在满足当代人需求的同时，兼顾后代人的发展权益，避免短期利益挤压长期发展空间，实现人口与经济社会的长期均衡发展。其三，推进城乡基本公共服务均等化，促进城乡协调发展。深化城乡融合发展，推进乡村全面振兴，推动养老资源向农村倾斜，构建县乡村三级养老服务网络，缩小城乡养老服务差距，实现城乡老龄化问题的均衡治理。

第二，大力发展银发经济，推动经济高质量发展，将老年群体的需求潜力转化为经济发展的新动能。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，以高质量发展全面推进中国式现代化，要基于不断深化的人口老龄化基础环境，促进经济社会高质量发展与人口老龄化相协调。银发经济是高质量发展的重要增长极，承载着培育新的经济增长点和提升民生品质的双重使命。在经济社会领域进行一场全面深入的适老化改革，是在中国式现代化进程中推进高质量发展的应有之义和重要内容。要立足人口老龄化趋势，聚焦老年人在健康、康复、智慧养老、文化旅游、金融服务等领域的多样化需求，催生新业态、新产业，拓展经济发展边界。

（三）构建积极应对人口老龄化的多元协同治理格局

积极应对人口老龄化是一个多元协同的治理实践课题。人口老龄化的渗透性与弥散性特征，使得单一部门驱动或单一政策工具的治理效能持续递减。以社区为枢纽，构建三级网络覆盖、三类形态适配、三方主体协同的立体分层的多元协同治理格局，已成为积极应对人口老龄化的核心议题。

第一，构建三级养老服务网络，建立积极应对人口老龄化的空间嵌入体系。县级层面依托综合养老服务管理平台，统筹区域养老资源配置；乡镇（街道）层面以区域养老服务中心为节点，承接资源落地与服务协调；村（社区）层面通过养老服务设施站点，直接对接老年群体的具体需求。第二，基于老年群体的资源可及性与需求层级，发展兜底保障、普惠支持、市场配置三类养老服务形态，建立全流程综合监管体系，以适配老龄化进程中需求分化的显著特征。第三，以责任分层为核心，构建政府、市场、社会三方主体协同机制，凝聚治理合力。政府是积极应对人口老龄化国家战略的倡导者与制度供给者，承担普惠性、基础性养老服务的兜底保障职能，要完善社会保障、养老服务、健康支撑三大制度体系，优化顶层设计，破解体制机制障碍；市场依托资源配置优势，聚焦老年群体的多元需求，创新养老产品和服务，推动银发经济产业向规模化、集群化升级，拓展适老化就业场景，释放老年人力资本潜力；社会力量坚持以“老吾老，以及人之老”为精神文化内核，以基层党组织、老年社会组织等为载体，参与老年友好型社会建设。

（四）在全社会树立积极老龄观

积极老龄观的理论生成是全球老龄化认知迭代的结果。1997年，丹佛七国会议首次提出“积极老龄化”概念，突破了消极应对人口老龄化的认知桎梏；2002年，世界卫生组织发布《积极老龄化：政策框架》报告，将积极老龄化提升为全球性的治理纲领。积极老龄观是我国积极应对人口老龄化国家战略的价值内核，本质上是对老年群体社会价值的重新定位，体现了中国式现代化促进人的全面发展的价值诉求。习近平强调，“各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”。中国特色积极老龄观实现了价值导向的跃迁，体现为从“人力资本载体”到“以人民为中心”的根本转变。中国特色积极老龄观不仅肯定老年人作为人力资本载体的生产性价值，更坚持实现人的全面发展，维护老年人的尊严与权利，摒弃将老年人工具化的逻辑，彰显了人口高质量发展的本质要义。

第一，积极老龄观有利于释放老年群体的生产性潜能。低龄老年群体的社会参与不仅能优化劳动力市场的年龄结构配置，缓解劳动力供给的总量与结构矛盾，更能释放质量型人口红利与长寿红利，为经济高质量发展注入持久动能。老年群体积累的专业经验与隐性技能，具有不可替代性与低成本转化优势，其社会参与既能降低人力资本的培育成本，又能通过代际知识传承提升生产体系的稳定性与创新性，构成经济高质量发展的重要补充力量。第二，积极老龄观凸显老年群体在文化传承与道德引领方面的重要价值。老年群体具有丰富而深厚的人生阅历，是延续人类文明的重要枢纽，从传统社会“前喻文化”下技能的口传身授，到现代社会家庭教育中的价值理念传递，老年群体始终承担着传承知识体系、文化基因与道德规范的重要使命。老年群体在长期社会实践中形成的健全人格与道德修养，使其成为优良家风和良好社会风气的引领者，他们通过言传身教将家庭伦理建设成果转化为社会治理的道德基础，这也构成中国式现代化精神文明建设的重要维度。

三、构建“三轴一体”的积极应对人口老龄化对策体系

（一）把握人口老龄化演进的时间轴

把握人口老龄化演进的时间轴，立足我国人口年龄结构“浪潮式”演进的特征，科学布局阶段性战略重点与长效支撑机制，实现低龄老年人口人力资源开发、高龄老年人口风险防控与巨大规模老年人口生活保障的有机衔接。一方面，在2035年基本实现社会主义现代化之前，有序实施延迟法定退休年龄政策，构建激励相容的“生产性老龄化”制度体系。积极构建老龄劳动者就业促进制度，丰富政府促进老年群体就业的政策工具，健全老年人劳动权益保障机制，修订劳动法律法规，明确禁止就业年龄歧视，优化就业市场的年龄包容性，将企业用工义务法定化，鼓励企业推行阶梯式工作负荷、远程办公等适老性工作安排；构建弹性退休与养老金激励的深度耦合机制，通过长缴多得、税收递延优惠等缴费年限与待遇水平的非线性关联形成内在激励，引导低龄老年人根据自身意愿与能力充分参与有酬劳动、志愿服务或家庭照料；推行基于个体健康状况、职业特征的差异化方案设计，包括弹性退休区间、工作地点、工作方式、薪酬待遇等，探索用人单位与老年就业者弹性延迟退休方案的个性化定制机制。另一方面，完善社会保障体系和医疗保障体系，积极应对远期高龄化风险。在社会保障方面，充实财富战略储备，深化社会保障扩面改革，将新业态从业人员与灵活就业人员等群体纳入社会保障范围；完善多层次多支柱养老保险体系，鼓励金融机构创新稳健型养老金融产品，发展商业养老保险与个人养老金业务。在医疗保障方面，加速推动医疗卫生资源向基层下沉，优化卫生费用配置结构，拓展商业医疗保险与社会捐赠等筹资渠道，减轻老年人医疗负担；加快建设康复医院、护理院（中心、站），推动老年友好型医疗机构建设，健全全方位、全生命周期健康服务体系。此外，针对高龄失能、失智群体的照护需求，加快建立全国统一的长期护理保险制度，落实《长期护理保险服务项目目录》，完善长期护理保险与健康支撑体系的有效衔接机制，将预防保健、康复护理与长期照护纳入统一政策框架，构建政府、用人单位、个人多元筹资机制，鼓励商业保险参与，为高龄老年群体提供稳定的照护保障。

老年人口规模巨大是贯穿中国式现代化建设时间轴的显著特征，推进全域适老化改革与银发经济生态化发展，是贯穿这一时间轴的两大核心任务。一方面，破除场景碎片化局限，将适老化改革融入经济社会发展各领域，系统推进城市道路、公共交通、公共建筑、老旧小区等的适老化改革，完善绿色慢行系统与全龄友好公共空间布局，推进数字终端的适老化迭代与公共服务平台的适老化服务，构建全域覆盖、便捷可及、多维适配的适老化生态体系。另一方面，依据《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》提出的“培育银发经济经营主体”“推进产业集群发展”等相关部署，聚焦老年人多元化、多层次的物质与精神生活需求，以供给侧结构性改革为主线，构建规模化、标准化、品牌化的养老产品与养老服务供给体系，建设高水平银发经济产业园区，推动银发经济从要素驱动向创新驱动转型。

（二）聚焦城乡老龄化倒置的空间轴

在城乡老龄化倒置的空间轴上，聚焦养老资源供给的均衡性，以区域协调发展、城乡融合发展战略为导向，打破城乡二元结构束缚，促进城乡养老服务均衡发展。第一，构建县域养老服务枢纽和村域嵌入式服务体系，推动资源下沉与精准适配，补齐农村养老服务短板。强化乡镇区域养老服务中心的统筹调度功能，普及村级互助站点，优化乡镇敬老院、幸福院等兜底保障机构的功能，重点聚焦特困、失能、独居等特殊老年群体的照护需求；以提升农村老年群体的医疗可及性、普及性为核心，推动医疗资源向农村延伸，依托县域医共体建设，健全村卫生室等乡村医疗站点功能，探索家庭医生签约服务、慢性病长处方等适老化医疗模式；建立城市养老机构与农村养老服务站点的人才对口帮扶机制，推动专业技术与管理经验向农村流动。第二，推进乡村全面振兴，促进农村经济发展提质增效，激活农村内生发展动能。聚焦农业新质生产力培育，强化复合型农业人才队伍建设，培育专业化、市场化农业经营主体，提升农业生产的组织化与集约化水平；推动农业产业链价值链延伸，发展田园养老、农耕体验式养老等特色养老形态，促进农业与文旅、康养、数字经济等产业深度融合。第三，破除要素流动壁垒以及公共服务均衡配置体制机制障碍，推进城乡一体化制度创新。通过财政转移支付与公共服务资源统筹调度，建设城乡养老服务区域联盟，消除城乡养老和医疗资源差距；深化户籍制度改革，创新农村土地管理制度，保障农业转移人口在住房、社保、医疗、教育等领域的权益均等化，健全农村土地退出、转让、入股等市场化机制，实现城乡人口与土地要素的高效配置；强化农村在人才、资本、技术等优质要素方面的集聚能力，推动农村基础设施建设提档升级，完善数字网络、交通物流等公共服务设施体系，促进城乡要素双向自由流动。

（三）聚合全人群、全生命周期的代际轴

聚合全人群、全生命周期的代际轴，加强代际政策的连续性，构建“责任共担、价值共享、发展共进”的全人群、全生命周期发展型服务体系。第一，加快建设生育友好型社会，构建系统性生育支持政策框架。明确多元主体生育、养育成本分担责任边界，推行产假津贴、生育津贴、育儿补助金、儿童信托基金等多种补贴模式，通过普惠托育资源扩容、教育资源均衡配置、生殖健康服务提质等举措，减轻家庭的生育、养育和教育负担；强化生育保险制度效能，将生育相关医疗服务纳入保障范围；强化生育支持与就业政策的协同衔接，优化产假、育儿假制度，完善灵活就业保障制度；发挥家庭的生育与抚幼功能，鼓励代际照料支持，加强生育健康保护与教育，营造适龄婚育、性别平等、责任共担的社会氛围。第二，开发质量型、配置型人口红利。深化高等教育改革，优化学科专业布局，促进应用型教育与职业教育发展，推进产教融合与校企协同育人，提升人力资本与市场需求的适配度；促进产业升级与就业扩容协同并进，发展数字经济、现代农业等新业态，创造多元就业空间；优化人口空间配置，深化户籍制度改革，引导人口向优势区域合理集聚，提升人力资源配置效率；严格落实带薪休假、职业健康检查制度，延长劳动年龄人口健康工作周期，减缓健康人力资本折旧。第三，聚焦老年群体的发展与保障需求。推进老年教育与终身学习体系建设，丰富教育内容与形式，充分涵盖数字技能、专业技术、文化体育等重点领域，同时推广志愿服务、社区参与等非经济性社会融入活动，提升老年人生活品质，为低龄老年群体再就业提供能力支撑。