扩大安宁疗护服务供给是“十五五”时期构建全周期健康服务体系、促进人口高质量发展的一项重要任务。这一部署，既彰显了党中央对生命晚期个体善终的人为关怀与价值追求，也是人口老龄化加速背景下，回应民生现实需求的时代举措。

本文作者系盘古智库学术委员、老龄社会30人论坛轮值主席、中国人民大学吴玉章高级讲席教授、中国人口学副会长陆杰华，文章来源于期刊《人口与经济》。

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对于“十五五”时期积极应对人口老龄化作出了重要部署。《建议》明确提出“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给”。其中，扩大安宁疗护服务供给成为“十五五”时期构建全周期健康服务体系、促进人口高质量发展的一项重要任务。毋庸置疑，“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给不仅充分体现了党中央对于生命晚期个体善终的价值体现，更是加速人口老龄化背景下对于民生需求的时代回应。早在20世纪50年代，英国率先开始安宁疗护服务的实践探索，其最主要初衷是为生命晚期患者提供身心社灵全人照护，进而替代既往的单纯生命延长治疗。世界卫生组织（who）将安宁疗护界定为一种由专业人员和志愿者共同提供的生命末期照护，涵盖医疗、心理、精神与社会支持，以控制疼痛、缓解症状并维护尊严为核心目标。自20世纪80年代起，中国开始了本土化的安宁疗护服务实践探索。迄今，国内学术界与实务界对安宁疗护服务核心内容形成共识，认为其主要包括四个维度：一是不完全以治愈疾病为目标，重点聚焦缓解生命晚期患者的疼痛与不适症状；二是充分尊重患者意愿，全面维护其生命尊严与自主选择权；三是兼顾患者心理支持、情感慰藉及家属的哀伤辅导；四是特别强调生死教育，帮助患者及家属平和接纳生命终点，从而实现自主权和尊严权。

“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给的重要性和迫切性

“十五五”时期是以全面深化改革为契机，发展高质量全人群全周期健康服务体系的重要时期，同时也是落实积极应对人口老龄化国家战略的关键节点，更是筑牢中国式现代化民生基石、继续迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的重要五年。“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”是“十五五”时期国民经济和社会发展的重要理念和逻辑主线。扩大安宁疗护服务供给不仅体现了党中央对民众生命尊严的人文关怀，也是保障和改善民生的生动体现。

“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给对于积极应对人口老龄化、构建全生命周期健康服务体系的重要性

第一，满足加速老龄化时期的民生需求。2024年，我国60 岁及以上人口规模为3.1亿人，占比达22%，预计2035年占比将超过30%。同时，我国高龄老年人口规模也呈上升趋势。预计在“十五五”时期80岁及以上人口规模将比“十四五”时期增加约1100万人，达到4500 万人。随着人口老龄化的加快以及高龄化趋势显现叠加平均预期寿命的延长，人口死亡年龄推迟，预计将呈现高龄人口死亡规模增加态势。因此，民众对临终关怀需求激增，安宁疗护可减轻更多老年人痛苦，维护生命末期尊严。

第二，完善全生命周期健康服务体系。全人群全周期健康服务体系更加强调健康服务应贯穿个体生命历程各个阶段，涵盖预防、治疗、康复、长期照护与生命终末期关怀等关键环节。但在“重生轻死、重治轻养、重救轻护”的社会现实下，健康中国战略在构建全人群全周期健康服务体系的过程中，生命终末期关怀环节仍然存在明显薄弱问题。作为健康中国战略的短板，安宁疗护能填补“生死之间”的服务空白，实现从出生到死亡的全周期、全过程、全人群的健康服务全覆盖。

第三，有效提升国民生活与生命质量。与既往单纯以治愈疾病、延长寿命为目标的治愈性医疗（curative care）相比，安宁疗护旨在通过症状控制和心理关怀，减轻患者在生命末期的痛苦，提高其生命质量。同时，安宁疗护也主张对患者家属进行心理疏导，帮助他们平和接受亲人离世，减轻其情感创伤。此外，安宁疗护的推广还有助于减少过度医疗资源浪费，缓解医患矛盾、减轻个体和家庭的经济负担。

第四，全面推动老龄文明与社会进步。尽管“善终”是民众普遍追求的终极目标，但在禁忌死亡的文化心理影响下，目前我国社会对“优逝”的关注度整体不高。安宁疗护充分尊重患者意愿，维护其在生命末期的知情权和自主选择权，充分体现了对生命价值和个体尊严的尊重。安宁疗护的推广有助于打破长期以来的死亡文化禁忌，促进临终关怀的理念普及。这不仅是一个社会成熟度的重要标志，同时也是老龄文明进步的具体体现。

“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给的迫切性

第一，弥补安宁疗护资源不足。目前，我国安宁疗护服务的提供以机构为主，主要集中在医院和养老院，但该类机构数量偏少，且面向人群局限，普适度不高。全国安宁疗护机构不足2000 家，床位数仅占医疗机构总床位数的0.5%，远低于发达国家5%的水平。此外，在我国每年约960万—990万的死亡人口中，仅有3%能够接受安宁疗护服务。

第二，有效缓解专业人才匮乏。目前，从事安宁疗护医护人员不足10 万人，且多以基础护理人员为主，缺乏系统培训，专业技能较为薄弱，难以满足临床需求。同时，安宁疗护是一项需要多学科协作的综合性护理工作，但在当前以护士、护工为主要服务提供主体的情况下，其他非医疗服务领域的专业工作者参与度仍然十分有限。

第三，加快补齐农村供给短板。我国安宁疗护的服务现状呈现出明显的区域不平衡特征，具体表现为城市集中、农村薄弱、城乡差距显著。一方面，安宁疗护试点推进由市级层面向省级层面扩展，优先在大城市和三级医院开展。另一方面，作为安宁疗护主要载体的医疗卫生机构，在农村地区长期承担着基本公共卫生服务提供的任务，对安宁疗护的投入十分有限。

第四，直面政策保障滞后挑战。安宁疗护涵盖患者“身心社灵”多方面的治疗需求，但在我国现行以按病种打包付费（drg）为主的医保支付体系下，仅有对患者的生理医护治疗能够被纳入报销范围内，而涉及心理与社会的人文关怀服务尚未被医保覆盖。与此同时，尽管部分试点地区已探索了以按床日付费的支付方式改革，但仍存在收治标准不统一、支付标准偏低等方面的问题，患者需承担较高的自费比例，经济负担重。

现阶段我国安宁疗护体系建设

的主要成就

迄今，我国安宁疗护体系建设已经取得了阶段性成就，初步形成了政策牵引、试点探索、服务拓展与公众普及的发展格局。整体而言，全国安宁疗护虽起步较晚，但自1988年首次召开全国性安乐死专题讨论会以及原天津医学院成立临终关怀中心以来，已经走过了30余年的探索和发展。在“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给的重要性和迫切性不断凸显的背景下，过去积累的政策基础与试点经验已为安宁疗护服务实现由点到面的广覆盖提供了坚实支撑。

1. 政策支持红利不断释放

2017年，安宁疗护体系建设进入顶层设计阶段。国家卫生健康委员会相继发布了《安宁疗护中心基本标准和管理规范（试行）》《安宁疗护实践指南（试行）》，并在同年启动了安宁疗护国家级试点工作。此后，相关政策陆续出台，安宁疗护逐渐成为我国老年健康服务体系的重要组成部分，并被相继纳入积极应对老龄化国家战略和健康中国战略的政策框架内。2024年，国家卫生健康委员会出台《老年安宁疗护病区设置标准》，次年国家卫生健康委员会办公厅又印发《安宁疗护实践指南（2025年版）》，为安宁疗护实践提供了明确指导，各地也在积极推动安宁疗护相关政策的落地实施。

2. 服务网络逐步扩面提质

自2017年启动首批试点以来，到2023年，国家级安宁疗护试点已覆盖全国185 个市（区）。根据试点要求，试点地方需在综合医院、中医（中西医结合）医院、专科医院等设立安宁疗护科，在肿瘤科、疼痛科、老年医学科等相关科室开展安宁疗护服务，并设立安宁疗护床位。《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，全国设有安宁疗护科的医疗卫生机构达到4259 个。与此同时，各地也在试点基础上加快服务建设步伐。截至2024年底，广东可提供安宁疗护服务的综合医院、基层医疗机构增至574家；上海可提供安宁疗护服务的医疗机构有261家，社区卫生服务中心基本实现了全覆盖服务。

3. 各地服务模式不断创新

在试点政策指导下，各地也积极探索安宁疗护的发展路径，逐步形成了多种具有地方特色的服务模式。例如，上海成立安宁疗护服务管理中心，推动安宁疗护标准化规范化发展，同时依托社区卫生服务中心提供居家安宁疗护服务；江苏以三级医院为支撑，组建医院—社区—家庭联动安宁疗护联盟；北京市丰台区蒲黄榆社区卫生服务中心将安宁疗护服务纳入家庭医生签约的个性化服务包，为患者提供全面的服务；吉林将安宁疗护与医养结合服务体系相结合，支持部分养老机构提供安宁疗护床位。

4. 多学科协作模式得到积极探索

目前，我国安宁疗护服务提供呈现以医院为主导且多学科为主体共同探索的格局。各级医院采用专科主导型模式，在肿瘤科、老年科等相关科室设立安宁疗护科，提供安宁疗护床位或专项工作小组服务，给予患者专业医疗技术支持。同时，鼓励慈善组织、志愿者等多元社会力量参与，构建医疗、护理、社会服务等多位一体的综合支持网络。而在地方探索中，上海已形成了相对成熟的本土化实践经验，以医生、护士、护工和社工构成安宁疗护服务提供的核心团队，在此基础上，引入营养师、药剂师、律师、心理咨询师等组成补充服务的支持团队。

5. 专业人才培养力度不断加大

伴随安宁疗护的推广，其学科专业建设日益得到重视，并通过广泛开展专业人员培训，提升安宁疗护领域的人才储备及其专业水平。近年来，我国实施了安宁疗护人才服务能力提升项目。截至2023年已累积培训4000 名安宁疗护骨干医护人员，并预计在“十四五”规划期末培训规模突破5000 人。各地也在通过多种方式加强安宁疗护人才培养，如北京依托安宁疗护指导中心与安宁疗护示范基地，通过多学科培训提升医护人员的专业能力，上海则联合高等院校开展安宁疗护专业培训项目。

6. 公众对安宁疗护的认知显著提高

随着安宁疗护试点的开展以及相关立法工作的不断完善，公众对安宁疗护的认知逐渐提高，越来越多的人开始正视死亡，希望更好地规划生命的终点。2019年，安宁疗护被写入《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十六条，成为医疗卫生机构为公民提供的一项基本服务。与此同时，各地也积极采取措施普及积极的死亡观，打破“乐生讳死”的文化心理。例如，北京清华长庚医院举办的“死亡教育”工作坊，报名人数日益增多。而深圳则在2022年通过地方性立法确认生前预嘱的法律效力，开启了我国安宁疗护立法的先河。

“十五五”时期安宁疗护服务广覆盖

的主要思路与实践路径

“十五五”时期是我国安宁疗护服务由试点探索迈向全面推进的关键阶段。一方面，承接过往的政策积累和探索经验，安宁疗护体系建设已具备了全面推广覆盖的基础条件。另一方面，面对快速加深的人口老龄化进程、不断增加的临终关怀需求以及安宁疗护资源区域不平衡和制度保障不足等挑战，“十五五”时期安宁疗护服务体系建设需围绕扩容提质、普惠均衡的发展思路，探索普惠化、多层次、可持续的实践路径，从试点探索走向全国广覆盖。

1. 主要思路

“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给，需坚持扩面提质、普惠可及、重心下沉、均衡发展的总体思路，系统推进安宁疗护服务体系建设。

一是扩面提质。“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给应当在现有试点基础上，消解政策执行初期的模糊性问题，实现由量到质的推广。一方面，依托现有的分级诊疗体系，搭建“三级医院—二级医院—社区医院”的三级联动安宁疗护模式，以期提供多样化、多层次的安宁疗护服务。另一方面，应该进一步明确安宁疗护服务开展的诊疗标准，规范服务操作流程，实现安宁疗护服务高质量供给的标准化、同质化。

二是普惠可及。“十五五”时期应进一步健全医保支付与财政支持机制，降低家庭经济负担，提高安宁疗护的可负担性。一方面，在现有drg 支付方式的基础上，探索例如按床日付费的新支付模式，并将心理支持、社工服务等纳入医保覆盖范围。另一方面，加大对安宁疗护服务供给机构，尤其是基层社区卫生服务机构的专项支持，减轻其运营压力，提高服务供给的稳定性与可持续性。

三是重心下沉。“十五五”时期应注重居家与社区层面的安宁疗护服务发展，推动安宁疗护服务向基层延伸，提高服务覆盖广度，使服务更贴近需求场景。在服务形式上，要大力发展居家安宁疗护，为居家病患提供疼痛控制与心理支持等服务，满足行动不便或长期卧床等老年人的照料需求。在服务衔接上，完善双向转诊制度，明确社区承担基础照护功能，构建灵活、可伸缩的社区—居家安宁疗护模式。

四是均衡发展。“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给需重点解决区域间服务供给不平衡的问题。加大对中西部地区、农村地区的政策倾斜与资金投入，帮助医疗基础薄弱的地区布局安宁疗护服务机构，提升区域医疗服务供给能力。此外，根据区域实际情况，因地制宜开展相应服务。如在乡镇及农村地区，安宁疗护应首先注重加强镇痛等医疗干预，而非心理治疗。

2. 实践路径

在实践层面，“十五五”时期扩大安宁疗护服务供给，需围绕“普惠化、多层次、可持续”目标，构建多元协同的发展路径。

第一，强化“机构—社区—居家”三级服务网络。以三级医院为技术支撑，在肿瘤科、老年科增设安宁疗护病区；推动社区卫生服务中心将安宁疗护纳入家庭医生签约包，开展症状控制、心理支持等9项服务；建立医院—社区—家庭会诊机制，满足“落叶归根”的现实需求。

第二，进一步深化医养融合与床位联动。推广上海静安“五床联动”模式，打通养老机构床位、家庭病床与安宁疗护病床的转介通道，实现从治疗期到临终关怀期的无缝衔接；在养老机构内设立社区卫生服务站点，配置医保专线，提供便捷诊疗服务。

第三，完善医保支付与价格机制。落实国家医保局将安宁疗护纳入医疗服务价格立项指南的要求，明确症状评估、生存期评估、心理痛苦评估等13 项服务项目收费标准；探索按日计价、按服务包付费等方式，覆盖症状控制、人文关怀等非医疗服务成本，提升机构供给积极性。

第四，强化人才与标准化建设。组建多学科团队，将医务社工纳入核心服务团队；依托《中国肿瘤整合诊治技术指南》开展全员培训；制定服务规范、质控标准等近30 项配套制度，保障服务同质化。

第五，进一步提升公众对生命关怀的认知。一方面，学习北京清华长庚医院的“死亡教育”工作坊模式，通过广泛开展生死体验、公益活动等，向公众普及积极的生死观念；另一方面，接续深圳在安宁疗护立法的探索，修订《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国医师法》等现行立法，同时加强生前预嘱的立法进程，解决安宁疗护的伦理困境，引导公众形成科学、理性的生命关怀认知。