面对约3500万失能老人的长期照护需求，我国将着力增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（下称“意见”），明确大力发展“一老一小”普惠服务。其中，“失能老人”成为提高老年人基本公共服务均衡性的重点，意见提到，“以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%”。

第一财经采访了解到，由于护理型床位占比已被纳入地方政府考核的约束性指标，近年来，多省市也陆续在当地养老服务建设规划中，对护理型养老床位的建设比例提出中长期预期目标。但这类发展性的目标要求通常针对区域整体供给规模或着重指向政府投资的养老机构，民办养老机构护理型床位配置的刚性门槛还较低。

不过，从实际市场来看，随着养老机构护理型床位建设标准逐渐明确，叠加政策引导和行业竞争加剧等因素，民办养老机构逐渐有意识地提高护理型床位比例，一些养老机构还为认知障碍老人设置专门床位。根据官方数据，截至去年，全国机构护理床位占比已远超规划目标，达到62%。

受访业界观点认为，当前正处于应对人口老龄化的重要窗口期，提高失能失智老人服务供给规模和普惠化程度，可以帮助更多家庭走出“一人失能，全家失衡”的困局，也是应对深度老龄化的应有之义。

为此，一方面应该通过差异化的财政补贴等手段，引导公办和民办养老机构加大护理型床位建设投入，并探索发展社区和家庭护理型床位；另一方面应该在保障特困老年人服务可及性的基础上，通过引导床位合理定价，增加需方补贴等手段，让专业化护理服务惠及更多失能老人。此外，还应该加大力度发展养老护理员、老年能力评估师等新型职业人才队伍，以实现床位建设比例和服务能力的同步提升，提高床位使用效率。

需求决定市场

在官方口径中，“护理型养老床位”专指“保障失能老年人基本生活照料和护理服务的床位设施”。

失能老年人护理是养老服务刚需，也是养老机构核心功能。根据民政部相关数据，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万。

“发展护理型养老床位是今后机构养老服务发展重点。”民政部在2020年发布的《关于加快推进护理型养老床位发展与监测工作的通知》（下称“通知”）中如是提到。

根据通知厘定的护理型养老床位发展目标：到2022年，各省区、市护理型养老床位占比护理型养老床位数量/养老机构总床位数量不低于50%；到2025年不低于55%；到2035年不低于80%。

“‘55%’不仅仅是针对区域整体的发展目标，在实践中，地方民政部门也会对辖区内养老机构的护理型床位配置提出一定要求或期望值，55%在某种程度上也为民办养老机构发展提供参考，乃至作为隐形的基准值。”中部某省会城市一家连锁养老机构院长告诉第一财经。

据其介绍，目前她所在的养老机构已将护理型床位的配比从原先的60%左右提升至80%以上。而达到“80%”这一比例，在当地民办养老机构中也并不罕见。

该院长认为，需求决定市场。民办养老机构之所以主动增加护理型床位配比，是因为意识到近年来入住老人“绝大多数都有护理需求”。

北京某养老机构业务人员对第一财经介绍说，老年人在入住养老机构前，会事先进行一次老年人能力评估，评估师根据其自理能力、精神状态等，将老人划分为能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能和完全失能五个等级。机构根据该等级评估结果为老年人匹配相对应的床位，并会在老年人入住期间，定期评估，以及时调整床位及照护模式。

“能力完好的老人，即通常所说的活力老人可以安排在非护理床位，其他老人均需要匹配到合适的护理床位。随着入住老人年龄增长，也有相当比例会从普通床位转至护理床位。”前述中部地区养老机构院长表示。

官方数据也佐证了该名院长的“个人所感”。民政部养老服务司有关负责人去年下半年曾公开表示，“十四五”以来，养老机构收住老年人中67%为失能老年人。

市场因素之外，近年来养老市场上护理型床位数的增长与政策引导也密切有关。

从地方层面看，第一财经注意到，近年来，北京、上海、广东、黑龙江、山西等地也相继发文表示，将逐步提升护理型养老床位占比，培育一批以失能失智老年人护理为主业的多元综合服务市场主体，多地还相继设置了地方版的中长期建设目标。

尽管达成目标的年限有所差异，但这些地方版的目标往往均定在了“养老机构护理型床位占比需达到70%~80%”，有些地方还提出护理型床位数的建设工作应该与当地老龄人口的增幅相匹配。

根据国家发改委今年1月披露的最新数据，2024年，针对最需要照护的失能半失能老年人，我国大力支持养老机构扩大护理型床位供给，全国养老服务床位数预计达847万张，护理型床位占比预计提高到62%。

这意味着我国护理型床位的建设数量已远超前述民政部的规划目标。

在一些老龄化程度较高、相关政策推动较早的城市，护理型床位占比可能更高。比如，在国内老龄化程度最高的超大型城市上海，根据上海市民政局4月公开的最新数据，截至2024年年底，全市共有养老床位17.58万张，其中护理型床位超出既定规划的“到2025年护理型床位占比不小于60%”，达到68%。

增强护理型床位的普惠性

多名受访业界人士认为，面对近年来多地养老事业加速发展的势头，“新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%”的要求，达成并非难事，而且必要且合理。但仍应关注建设后的运维问题——机构投入能否获得回报、护理型床位扩张带来的护理人员需求能否得到满足、床位费是否可负担以及老人是否认可相关服务。

前述中部地区养老机构院长认为，随着老年人口中的老龄老人和带病体比例增加，普通养老床位的功能及配套难以满足其需求，这也导致近年来一些养老机构入住率低、运营艰难等问题。相比之下，护理型床位带来一定的新增建设成本，但可以显著提高老年人的入住意愿。伴随养老市场竞争加剧，如何在护理型床位扩增后，进一步丰富服务内容、提高服务质量，成为养老机构当前的主要发力方向。

“但发展也面临掣肘。比如市场培养的养老护理员总量不足、质量层次低，机构需要在护理员招募和培训上，付出大量成本。”该院长称。

根据民政部要求，护理型养老床位需配置具备移动、防滑、辅助起坐等基础护理功能的护理床；或配置普通床并按完全失能人员1:3、部分失能人员1:6的比例配备养老护理人员。

北京阿福医疗服务机构创始人王初阳对第一财经表示，养老护理员的缺口一直存在。在此背景下，提高养老机构护理床位比例并辅以一些配套政策，整体上会引导失能老人入住养老机构，从长远看也有利于促进养老护理员队伍的建设。

王初阳同时提出，养老机构的老人入住率，可能是一个长期动态的变化过程。就目前的情况看，主要依靠市场调节，而政府引导的主要方向，则应该在于优化供给。在给予民办养老机构相应政策支持的同时，加大政府投资力度，让更多的养老机构可以更亲民、舒适、性价比高，朝着普惠的方向发展。

也有业界人士观察发现，在实际推行过程中，不同养老机构因其医养结合程度不同、资金投入差异，提供的设施设备、服务内容存在较大差异。不同养老机构护理型床位的差异化配置，导致老年人和家属会向服务质量高、设施设备全、收费标准低的公办、公建民营养老机构中集中。

为提高民办养老机构医养结合的服务供给能力，扩大护理型床位规划，近年来中央和地方也相继出台了一系列差异化的补贴政策。在上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林看来，如果财政条件允许，为鼓励发展护理型床位，可以适当给予民办机构建设补贴、财政补贴、土地优惠政策等，如允许商业用地转养老用途，提供融资支持和增加税费减免力度等。“但我觉得更应该补需方。根据养老护理服务的质量和数量，在老年人使用相关服务时，予以差异化的补贴。”

目前，现有社会救助和福利保障对象主要集中在特困老年人以及部分经济困难的失能老年人，但保障范围较窄、标准不高。与此同时，还有不少老年人同样难以自费承担养老服务，尚未被现有政策所惠及或补贴力度还较小。

此外，由于我国老年人仍以居家和社区养老为主，多名受访业界人士还提出，应该在扩充机构护理型床位的同时，发展社区和居家场景中的护理型床位，鼓励有条件的地区逐渐将相关上门服务纳入医保支付范畴并拓展多元化的支付方式。

根据意见，接下来，在支持各地“一老一小”服务机构提供质量有保障、价格可承受、运营可持续的普惠服务的同时，将完善普惠养老、普惠托育服务价格形成机制，对基本服务收费加强引导。支持普惠养老服务增量资源向社区倾斜，增强日间照料、康复护理、上门服务等能力，积极发展家庭养老床位，完善家庭养老支持政策。

关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见

为进一步保障和改善民生，着力解决群众急难愁盼，推动民生建设更加公平、均衡、普惠、可及，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。

一增强社会保障公平性

（一）有效扩大社会保障覆盖面。

强化社会保险在社会保障体系中的主体作用，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，健全参保激励约束机制，完善转移接续机制，稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例。优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，健全多缴多得激励机制。对符合条件的高校毕业生、就业困难人员等予以社会保险补贴。健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推动缴费与城乡居民人均可支配收入相挂钩，对连续参保和当年零报销人员按规定提高次年大病保险最高支付限额，有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济。继续将技能提升补贴申领对象放宽至领取失业保险金人员。支持引导有条件的地方将生育保险生育津贴按程序直接发放给参保人。加强社会保险与社会救助、社会福利制度衔接，精准落实为困难群体代缴城乡居民社会保险费政策，增强低收入人口抗风险能力。

（二）加强低收入群体兜底帮扶。

充分运用大数据比对与实地摸排相结合等方式，加强动态监测预警，及时将符合条件的群众纳入社会救助范围。制定低收入人口认定办法、低收入家庭经济状况核对办法，全面开展低保边缘家庭、刚性支出困难家庭认定。合理确定调整最低生活保障标准，与城乡居民人均消费支出相挂钩，切实保障困难群众基本生活。加强最低生活保障标准与其他社会救助标准的统筹衔接。完善最低工资标准调整机制，合理提高最低工资标准。制定技能人才最低工资分类参考指引。实施农村低收入人口开发式帮扶提能增收行动，建立农村低收入家庭劳动力劳动伤害帮扶机制。加大以工代赈实施力度，优先吸纳带动低收入人口就地就近就业增收。

二提高基本公共服务均衡性

（三）全方位提高基本公共服务质效。

依据国家基本公共服务标准，细化制定分地区分领域基本服务项目清单、基本质量标准、均衡评估办法。根据经济社会发展水平和财政可承受能力，适时将涉及群众切身利益的增量服务事项纳入国家基本公共服务标准。推动基本公共服务供给与人口变化相协调，按照服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力要求，优化服务设施建设和运行管理。支持各地建立健全存量公共服务设施统筹利用机制。以县域为基本单元，全面推进公共服务规划布局、设施建设、资源配置、人才调配城乡一体化。支持面向艰苦边远地区农村提供形式灵活的基本公共服务。优化基本公共服务供给方式，符合条件的新增基本公共服务事项优先以政府购买服务方式提供。推动数字智能技术与公共服务深度融合，加快信息数据互通共享，推进婚姻登记等常用服务事项取消户籍地限制全国通办，扩大优质数字公共服务资源覆盖面。

（四）推行由常住地提供基本公共服务。

采取常住地直接提供、跨区域协同经办、完善转移接续等方式，逐步将基本公共服务调整为常住地提供。推动人口集中流入地城市“一城一策”制定常住地提供基本公共服务实施办法，推动符合条件的农业转移人口享有同迁入地户籍人口同等权利。稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。支持各地统筹资金渠道，加大保障性住房供给，引导支持社会力量运营长期租赁住房。

三扩大基础民生服务普惠性

（五）推动教育资源扩优提质。

实施基础教育扩优提质行动计划，通过挖潜扩容扩大现有优质中小学校、公办幼儿园学位供给，将义务教育基础薄弱学校纳入优质学校集团化办学或托管帮扶。用5年左右时间，逐步实现义务教育学校标准化建设全覆盖。新建改扩建1000所以上优质普通高中，重点改善县域普通高中基本办学条件。加快扩大优质普通高中招生指标到校比例，主要依据学生规模分配到区域内初中学校，并向农村学校等倾斜。推动高等教育提质扩容，新增高等教育资源适度向中西部人口大省倾斜。支持布局新型研究型大学和高水平中外合作办学，逐步提高优质高校本科招生规模。全面深化产教融合改革，引导高校面向经济社会发展需要完善学科专业设置调整机制，强化行业企业实践培养，支持高校针对社会急需紧缺技能开展“微专业”建设，增强学生就业创业能力。

（六）推进优质医疗卫生资源共享。

推进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，优化区域医疗中心建设模式、管理体制和运行机制。实施医疗卫生强基工程，推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉，逐步实现紧密型县域医共体建设全覆盖。支持高水平医院人员、服务、技术、管理等向基层医疗卫生机构下沉，推进城市医联体建设。支持高水平医学人才向县级医院下沉，重点强化基层医疗卫生机构短板专业建设，因地制宜培育办好基层特色专科，提高常见病多发病诊治水平，推动基层医疗卫生机构提高服务能力。推动建立远程医疗服务网络，推广“分布式检查、集中式诊断”医疗服务模式。完善基本医疗保险药品目录调整机制，制定出台商业健康保险创新药品目录，更好满足人民群众多层次用药保障需求。

（七）大力发展“一老一小”普惠服务。

推动各地多渠道扩大“一老一小”服务低成本场地设施供给。支持“一老一小”服务机构提供质量有保障、价格可承受、运营可持续的普惠服务。完善普惠养老、普惠托育服务价格形成机制，对基本服务收费加强引导。以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%。支持普惠养老服务增量资源向社区倾斜，增强日间照料、康复护理、上门服务等能力，积极发展家庭养老床位，完善家庭养老支持政策。积极发展农村互助性养老服务，引导有条件的乡镇敬老院向社会提供服务，优先满足孤寡、残障失能、高龄留守和低保家庭老年人照护需求。多渠道增加公建托位供给，大力发展社区嵌入式托育和家庭托育点，支持有条件的幼儿园延伸发展托育服务，用10年左右时间，推动有条件的大城市逐步实现嵌入式等普惠托育覆盖80%以上社区。推动普惠托育纳入企事业单位职工福利体系，用人单位开展普惠托育服务的有关支出，按规定从职工福利费中列支，用人单位工会经费可以适当补充。

四提升多样化社会服务可及性

（八）发展群众家门口的社区服务。

以社区为主场景主阵地，加强各类便民服务资源统筹整合，推进服务设施复合利用，完善社区嵌入式服务设施，提供一站式便民服务。支持养老、托育、家政、助餐、助残等普惠社会服务进社区，允许提供社区群众急需服务的经营主体在确保安全规范前提下租赁普通住宅设置服务网点。充分利用社会化资源，因地制宜发展老年助餐服务。加强家庭教育社区支持，建设群众可感可及的社区公共文化空间，支持社区广泛开展邻里互助服务。

（九）提高多样化生活服务品质。

完善全民健身公共服务体系，推进体育公园、健身步道等建设，支持社会体育场地建设，发展功能复合的多用途运动场地，稳步增加体育场地供给。推动文化、旅游、健康、体育等业态融合发展。积极推动将利用率高的中小型体育场馆、全民健身中心向社会免费或低收费开放。支持有条件的博物馆、图书馆、美术馆等文化场馆夜间开放。支持有条件的地区依托户外运动优质资源和优势项目，打造设施完善、服务优质、赛事丰富的高质量户外运动目的地。推动全民阅读，建设覆盖城乡、实用便利、服务高效的全民阅读设施。

（十）促进包容共享发展。

在公共政策制定、公共设施建设、公共服务供给中落实儿童优先原则和儿童友好理念。提升儿童福利服务机构日常生活照料、基本医疗、基本康复、教育权益保障、社会工作能力。深化“爱心妈妈”结对关爱，帮助解决留守儿童、困境儿童亲情陪伴、安全照护等方面的实际问题。完善青年发展促进政策，为青年在求学工作、婚恋生育、社会融入等方面提供更多支持。引导支持在保障性住房中加大兼顾职住平衡的宿舍型、小户型青年公寓供给。清理取消限制老年人社会参与的不合理政策规定，支持推广“以老助老”服务模式，开发适合大龄劳动者的多样化工作岗位。大力发展老年用户友好的智能技术产品和应用，推动公共设施、居民住宅等多层建筑加装电梯。完善困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴标准动态调整机制。完善孕期妇女产前检查基本服务，鼓励有条件的地方为适龄女孩接种人乳头瘤病毒（hpv）疫苗。全面推进城乡公共空间适儿化、适老化和无障碍改造。完善社会保险、社会福利、税收等方面支持家庭发展政策。

五保障措施

各地区各有关部门要在党中央集中统一领导下，把党的领导贯彻到民生工作的各领域全过程，结合实际抓好本意见贯彻落实。按照中央和地方财政事权和支出责任划分，发挥财政转移支付促进基本公共服务均等化作用。提高预算内投资支持社会事业比重。各地要强化责任落实，坚持尽力而为、量力而行，优化财政支出结构，强化基本民生财力保障，持续完善教育、卫生健康、社保、就业等重点民生领域支持政策，切实兜住兜牢民生底线。完善各级政府民生实事清单制度。加强重大民生政策跨部门统筹协调，在宏观政策取向一致性评估时注重从社会公平角度评估对社会预期的影响。科学评价民生政策实施效果，对全国层面的预期性民生指标，不搞层层分解和“一刀切”考核。